赵艳霞,2刘义1 张晓凤1
（1. 华北理工管理学院 河北唐山 063000；
2. 北京交通大学中国产业安全研究中心博士后科研工作站 北京 100044）
摘要：随着房价的攀升，土地财政以及与之关联的分税制、政治体制改革成为学者、民众以及媒体经常关注的话题。本文通过路径依赖、路径锁定、路径突破为思路对中国土地财政路径改革进行研究。从分税制与土地财政关系入手，分析了土地财政的路径依赖，以及土地财政路径锁定产生的负效应。而后提出了以完善分税制改、改善土地增值收益分配机制、转变政绩考核指标等为方向的中国土地财政改革的路径突破。
关键词：土地财政；锁定效应；路径突破；土地市场
1引言
近几年来，中国经济飞速发展，国力水平不断提高。究其原因有很多，一方面，中央的宏观调控卓有成效。另一方面，地方政府的微观效率有所提高。但有一个因素往往被大家所忽视，那就是地方政府的土地财政对经济增长的贡献率。自20世纪90年代末以来，地方政府在推动地方经济增长的过程中发挥了重要的作用，即不断的加大公共物品的供给量、加强对城市基础设施建设规模的投入。但是，由于地方政府在供给公共物品的过程中往往受到地方财政收入的约束，导致地方政府的巨大财政赤字必然需要税收意外的财政收入来进行弥补。于是，地方政府通过掌握土地资源，倚靠出让土地获得土地出让金的行为成为各个地方政府筹集财政资金的首选来源。在土地财政成为各个地方政府的“第二财政”的同时，土地财政也逐步成为地方经济增长与地方政府对土地财政的极大依赖。
2 土地财政路径依赖
2.1 分税制与土地财政
何为分税制？分税制是指将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围的一种财政管理体制。其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。
1994年，中国进行税制改革，分税制将税收收入分为中央收入和地方收入两大类。其中，中央收入占据了税收总收入的大部分。在进行分税制之前，根据统计数据显示，中国中央和地方的财政收入占全部财政收入比重分别为20%和80%。而这一比例到了1994年权重划分为56%和44%。与分税制改革前相比，地方财政收入比重下降了30%。然而，在地方财政收入下降的同时，地方政府所要承担的事权并没有相应地减少。
由于分税制改变并不彻底，突出的问题是基层财政的困难，表现为财权重心上移而事权重心下移，造成财政收支不匹配。1994年税制改革以来，地方财政收入占比从1993年的78%稳步下降到2011年52.1%的水平，而地方财政支出从1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“财政收支倒挂”现象比较严重。事实上，全球主要国家的地方收入占比都大致等于或者略高于地方支出占比，体现出收支对等的原则，而中国“财政收支倒挂”造成地方政府财力不足，这种“财权上交，事权下放”的局面直接导致了分税制改革后地方政府事权与财权的不平衡，形成了地方政府收入和支出间的巨大缺口。因此，地方政府要维持其收支平衡，就不得不另谋渠道，土地财政由此孕育而生。
表1 2006-2013年中国土地出让收入与全国财政收入及地方财政收入比
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年份
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全国财政收入
（亿元）
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地方财政收入
（亿元）
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土地出让收入
（亿元）
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与全国财政收入比（%）
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与地方财政收入比（%）
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2006
|
38760
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18304
|
8078
|
20.84
|
44.13
|
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2007
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51322
|
23573
|
12217
|
23.80
|
51.83
|
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2008
|
61220
|
28650
|
9600
|
15.68
|
33.51
|
|
2009
|
68518
|
32603
|
14240
|
20.78
|
43.68
|
|
2010
|
83102
|
40613
|
29110
|
35.03
|
71.68
|
|
2011
|
103874
|
52547
|
31052
|
29.89
|
59.09
|
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2012
|
117254
|
61078
|
27011
|
23.04
|
44.22
|
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2013
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129143
|
68969
|
41250
|
31.94
|
59.81
|
数据来源：2006-2013年《中国统计年鉴》
图1 1996-2013年全国土地出让收入分别占全国财政与地方财政的收入比走势图
由图1可以看出，从1996年开始，全国土地出让收入占财政收入中的比例逐年上升。由表1可知，近八年间，财政收入的增长已经离不开土地出让收入的支撑作用，土地出让收入已经成为了财政收入中不可或缺的重要部分，2010年的土地出让收入更是占到了当年地方财政收入的70%。由于，土地财政收入主要来源于土地出让金。所以，土地财政收入也就顺理成章的成为了地方财政收入增加的主推手，同时也是地方财政收入的主要来源。
2.2 土地财政现状
土地财政是指各个政府的以利用土地所有权和管理权获取收入进行的财政收支活动和利益分配关系，包括地方政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获取利益，直接或间接增加财政支出能力的行为。
1988年12月1日，深圳进行了新中国成立后的第一场土地拍卖会，为国内土地市场的有偿使用开了先河。这件事情的另一个结果就是告诉世人，土地也是值钱的东西。随着之后的20年终，牌面这种形式成为土地交易市场的主流，一方面它规避了以往协议出让中的暗箱操作，为土地资源实现了国有资产保值；另一方面价格高者得的方式，使得土地价格节节高升，地方政府随之收获了越来越多的真金白银。
表2 地方政府主要的收入途径
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地方分享收入
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地方独享部分
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增值税的25%、所得税的40%（企业和个人）、除海洋石油资源税之外的其他资源税等
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税收收入
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非税收收入
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营业税、城镇土地使用税、固定资产投贷方向调节税、成黑丝维护建设税、耕地占用税、土地增值税、房产税、契税、车船使用税等
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土地出让金、地方企业上缴利润、一些收费收入等
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表3 地方政府通过出让土地可以获得的财政收入总汇
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地方分享收入
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地方独享收入
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直接收入
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土地出让金
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各土地相关部门的征收费用
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地方税务系统征收的城镇土地使用税、土地增值税；地方财政系统征收的耕地占用税、契税
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间接收入
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增值税的25%、企业所得税的40%
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与房地产业和建筑相关的营业税、房产税、房产税和城市房地产税；地方企业上缴利润
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地方独享收入中的城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、契税、土地增值税、土地出让金等大多数与土地资源直接相关，而占地方独享收入比重较大的营业税其实也是因为房地产业和建筑业相关，这也和土地资源密不可分。增值税和企业所得税虽然主要通过招商引资、大规模工业化来实现，但是任何企业的发展都离不开土地资源。由此，土地才是地方政府增加财政收入的最重要的工具。这就导致在经济快速发展的浪潮下，大量土地被征用以扩建城市和工业规模。各地方政府以此逐步形成了以出售土地为主要手段来以此增加地方财政收入的新思路，土地出让金也就顺理成章的成为了地方财政收入的主要来源。
图2 2009-2013年国有建设用地出让面积及成交价款情况
数据来源：《2013中国国土资源公报》
统计数据显示，2009年全国土地出让收入约为1.42万亿元； 2010年为2.9万亿元；2011年为3.1万亿元；2012年为2.7万亿元；2013年为4.12万亿元，5年加总土地出让收入共计14.24万亿左右。其中2012年的2.89万亿这一数值相当于中国2013年GDP的近四分之一、占全国财政收入的近三分之一。
表4 2008-2012年北京土地出让收入与地方财政收入之比
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年份
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地方财政收入
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土地出让收入
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与地方财政收入之比
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2008
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1837.3亿元
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502.7亿元
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27.4%
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2009
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2026.8亿元
|
928亿元
|
45.8%
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2010
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2353.9亿元
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1636.7亿元
|
69.5%
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2011
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3006.3亿元
|
1233.7亿元
|
41%
|
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2012
|
3314.9亿元
|
647.9亿元
|
19.5%
|
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2013
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3661.1亿元
|
1821.8亿元
|
49.8%
|
图3 2008-2012年北京土地出让收入与地方财政收入之比
通过表4可以看出，北京市近几年的土地出让收入几乎占据该年地方财政收入的四分之一，其中2010年更是“土地财政”之年，土地出让收入占地方财政收入的近70%。虽然，土地财政收入从2010起始有所回落，但是根据北京市财政局最近的数据报告显示，2013年全年的土地出让收入高达1821.8亿元。这一数值几乎快等同于2011年和2012年北京市全年的土地出让收入之和。由此可见，土地财政收入对地方财政收入的影响作用不容小视。
这种通过出让土地获得土地出让金来增加地方财政收入使各个地方政府尝到甜头，地方政府纷纷将土地财政作为“第二财政”看待。如今土地财政成了地方政府财政收入的主要来源，也是最便捷的来源，这种地方政府长期的“借地生财”的行为也造成了地方政府对土地财政的严重依赖。
3 土地财政路径锁定的负效应
土地财政是地方政府通过出让土地获取土地出让金来增加地方政府财政收入的行为，这种行为可以切实增加地方政府的可支配财力，增强提供公共物品的能力，对城市基础设施建设起到一定作用，同时也推动了地方城市化进程。适度的土地财政是既可以解决地方政府的财力问题，在地方政府财政困难时期，土地财政确实缓解了财政困难，否则庞大的市政建设开支、社会保障开支都无法实现，这对于城市的稳定发展是尤其积极意义的。然而，过渡的土地财政会对社会带来非常大的负效应。主要体现为以下几点：
3.1 不利于土地资源利用的可持续发展
代际公平是可持续发展原则中的一个重要内容，代际不公不仅局限于当代人和后代人之间，也包含本届政府与下届政府之间。在一定程度上讲，土地出让金是若干年土地使用的地租之和，本届政府获得的土地出让金，实际上是属于一种一次性预付，也就是说一次预支了未来若干年土地收益的综合。然而，从经济学上来看，土地是一种不可再生的稀缺资源，中国的人地矛盾又十分突出，长此以往的土地财政行为不仅为以后的财政收入带来尴尬局面，也对土地资源的可持续利用带来发展，这些行为都违背者代际公平的原则。
3.2 不利于土地资源配置效率与城市长期规划
由于土地财政能为当地地方政府带来巨大的经济收益，所以地方政府为获得更多的财政收入，吸引投资并加速城市化，于是出台了各种土地使用的优惠政策，大量无序地占用农用地，这就导致开发区过多过滥，不仅仅浪费了土地资源，并且更加重了人地矛盾。
另外，在现行热衷于土地财政体制下，各个地方政府源源不断的对城市进行拓展，开发出售建设用地，在这种局面下，各个地方政府难免对土地资源有一个长期的、科学的规划，加剧了城市的无序扩张。
3.3 造成收入分配不公、导致高房价现象并影响社会稳定
征地费实际上应该是农民土地使用权出让价，是对农民失去土地使用权进行一种补偿。然而，由于中国各部门对于土地管理体制及相关法律法规的不健全，导致在土地征地补偿的过程中，权属划分不清，违法征地行为时有发生，失地农民往往在这种博弈的过程中无法�；ぷ约旱暮戏ㄈㄒ妫⑶彝恋厥找嫒绾畏峙渫姓档乃�。由于征地带来的补偿问题和矛盾日益增多，由此引发的社会现象严重影响了社会稳定。
另外，随着土地出让金的提高，以及几个月内各地区“地王”的回归，势必导致房地产开发商的建设成本提高。然而，这种由于土地财政带来的高成本必然会转嫁给买房的消费者，最终体现在房价上，房价过高已经成为中国一个非常难以控制的社会问题，土地财政更加剧了国家对房地产市场的调控力度和调控成效。
3.4 导致政府官员以追逐政绩为目标
改革开放以来，随着中国由计划经济向市场经济转变，中央政府在经济发展领域的放权，不同层级的地方政府已经成了各自辖区经济的实际控制着和索取者，其牟利性得到极大程度的彰显。然而，中国长期并单纯以GDP为经济发展评价考核指标。在这种竞争的高压力下，上级政府将GDP贡献率作为政绩的绝对指标，这就容易造成地方政府官员的“短视”行为，地方政府官员只关注自己限期内的GDP能否快速增长，以单纯追求GDP增长为目标，追求财政收入最大化以换取政绩来升官发财。长此以往，损害的不仅仅的地方政府长期的发展利益，更损害了当地人民的利益。
4 土地财政改革路径突破
4.1 完善分税制，划清事权
在作者看来，改革完善分税制并不是要取消分税制改一税制。分税制为中央带来大量的财政收入，使得中央应对经济和行政的宏观调控能力及力度有所增加，集中财力指导经济建设。完善分税制，就是建立和完善与事权相匹配的地方财政体制。目前，地方政府事权无限、财权上交的现实是造成地方政府通过土地财政来实现“第二财政”的关键原因。实行中央与地方的“权责对等”制度，按财权分配比例划分事权，享受多少财权就应该承担多少事权。合理划分中央政府和地方政府的事权范围，应该由中央负责的事情全部收归中央，应该由地方负责的事情就全部下放地方，真正做到各行其是，各负其责。然后根据各级政府的事权，划分各级政府的财政支出，再根据各级政府的财政支出，确定各级政府的财政收入。只有这样才能降低地方政府谋求预算外收入的冬季，才能将现在的“投资型政府”转变为“服务型政府”，形成多元的城市公共投资机制，地方政府不再作为城市投资的主导者，而是只作为公共物品、公共服务的提供者。
4.2 改善土地增值收益分配机制
政府垄断土地一级市场，常常通过低价征地、高价出让的方式来增加财政收入。地方政府对集体土地的垄断性征用权和出让权是土地财政行政的根源之一。只要可以从农民手中低价征地，并将土地高价推入市场，地方政府就不可能轻易放弃借地生财手段。因此必须打破政府垄断土地一级市场的格局，政府必须改变垄断土地一级市场的状况，要建立城乡统一的土地使用权市场，逐步允许农村集体建设用地直接进行流转，要做到公平与效益兼顾。不再由政府征地后提供土地，而是由农民直接参与土地经营。其中，政府可以以税收的形式参与土地的增至分配，按土地流转收益的一定比例获得收入。农民有权决定自己土地的命运，这样就有效遏制地方政府的土地财政行为，使政府逐渐转变为服务型政府。
4.3 转变政府政绩考核标准
在保障地方政府可以获得合理数额财政收入前提下，为防止地方政府过分追求经济效益指标而过分依赖土地财政以谋取暴利的状况发生，所以应该转变政府政绩考核标准，即不仅仅以单纯的经济发展指标高低来衡量一个地方政府的政绩指标。
多少年来，中国的地方官员政绩考核标准是以“GDP为纲”，那么应该如何解决该问题呢？首先，既要看经济指标，也要看社会指标和环境指标，既要看当前的发展，也要看发展的可持续性，既要看经济增长总量，也要看经济增长质量，既要看成绩，更要看成绩背后所付出的成本，包括经济成本、社会成本、环境成本，从而促进地方政府关注社会和谐可持续发展。其次，要把地方官员额政绩考核标准从只看GDP转向“重民生”。 GDP增长、财政收入增长等为一般性指标，还要加入社会保障率、失业与就业率、家庭收入增长率、教育实现率、生态和环保指标达标率、社会治安破案率、重大责任事故发生率、对突发性事件的应急反应能力、人口自然增长率等社会发展指标。
4.4 严把土地利用规划，确保利用规划科学合理有法可依
地方政府为了更好的推进“土地财政”，常常随意修改城市规划，欺上瞒下的做法时有发生，导致规划土地与实际征用大相径庭。但只要是作为一个依靠土地财发家致富的政府，其目的是相同的，即尽可量增加创收土地面积。这就导致可能出现土地征而不用、出而不用的现象，造成土地资源的浪费。
要减少这种行为，就必须严把土地利用规划、城市规划关，通过相关土地规划部门，以及上级人民政府层层审议，确保土地利用规划科学合理、行之有效，同时还要增大规划的公众参与性与透明性，并且要把规划的修改提升到法律的程序，要经立法机构才能调整。对有违规行为的地方政府，不但要追究其行政责任，还要按照司法规定追究其法律责任。
4.5 充分发挥市场机制对土地资源配置的基础性作用
在市场经济条件下，要发挥市场机制对土地资源配置起基础性作用。借鉴西方国家市场机制对土地收入治理作用，打破政府垄断土地一级市场的格局，改变地方政府作为建设用地的“地主”和土地经营者的角色，改变土地的城乡“二元”结构状态，让所有能流通的土地都流通起来,实现国有土地和农村土地的同地、同权、同价，让农民不仅以劳动力的身份参与到经济建设，而且能以土地使用权的所有者身份参与到经济建设中。通过城乡土地市场的一体化安排，使农民的土地权力得到保障，分享城市化进程的果实。同时，组建城市土地资产经营公司，转变地方政府土地经营的角色，从制度上阻断地方政府参与土地经营的市场运作行为，让土地财税收益向着真正意义上的“土地财政”转型。
参考文献：
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[4]密婷.土地财政的成因与危害分析[J].安徽农学通报,2011(7).
[5]吕炜,许宏伟.土地财政的经济影响及其后续风险应对[J].经济社会体制比较,2012(6).
