中国土地学会、中国土地勘测规划院、国土资源部政策法规司与美国林肯土地政策研究院于2005年9月25日至29日，在安徽省黄山市联合举办了“中美土地管理法律制度研讨培训班”。中国土地学会副理事长兼秘书长黄小虎、国土资源部政策法规司副司长王守智、中国土地勘测规划院总工程师周建春、国土资源部政策法规司处长姜德敏、魏莉华、林肯土地政策研究院总裁助理丁成日等领导和专家出席并参加了这次培训。
此次研讨培训旨在借鉴英美等发达国家及其他经济转型期国家在土地征收、房地产税及土地市场管理等方面的成功经验，进一步健全和完善我国土地管理法律、法规。授课教师均为国外相关领域的知名教授或政府主管官员，分别来自美国林肯土地政策研究院、美国印第安纳大学、立陶宛国家登记事业中心等。研讨培训的主要内容包括：土地经济学理念与方法、土地税收的原理与国际经验、服务于税收的房地产评估框架、美国土地产权及土地利用管理概况、土地征收制度分析等，并以经济转型期国家立陶宛为例，全面介绍了其从价征收土地税的改革进程、管理体系及房地产批量评估方法。现将研讨培训的主要内容与观点概述如下：
一、关于地租、地价及土地经济学原理
林肯土地政策研究院总裁助理、马里兰大学教授丁成日先生从经济学角度诠释了地租、地价的本质及其形成和变化规律，并在此基础上提出：由于城市土地利用与土地肥力无关，而理查德与杜能的农业地租理论没有把土地面积的大小纳入分析，因此极大地限制了这些理论对城市地租的解释能力与应用。丁教授特别论述了城市土地价格形成的机理，从经济学理论出发，分析了土地市场与房屋市场的供需变化关系，揭示了土地需求作为派生需求，其价格必然受到房屋市场上需求的直接影响，同时，以波士顿的土地价格源于高房价、首尔的高房价源于严格的土地控制、而伯克达严格的土地控制并没有带来高房价等实例证明了地价与房价间关系复杂，不可片面、僵化地认识。丁教授还以Warsaw、Cracow、Paris等地的实际数据揭示了土地价格的空间变化规律及土地与资本投入相互替代对土地利用的影响，即土地价格及土地开发密度都随着距城市中心区的距离增加而下降;城市土地开发中,资本投入与土地投入在一定技术条件和相关价格下可以相互替代，当土地价格上涨时，若开发商有较高的自由度利用资本换取土地以获取最高的开发收益，则表明土地市场处于高效运转状态，反之，若土地与资本投入相互替代程度低，开发商不能根据市场的变动及时调整投资行为，将会导致城市土地的低效利用。
就土地政策对土地价格的影响问题，丁教授利用动态城市发展模型和一般均衡模型重点论述了设置城市增长边界、控制建筑密度以及土地利用功能分区等政策作用于土地将会产生以下影响：（1）设立城市增长边界，通过拒绝为边界外的发展提供基础设施来限制或压缩边界外发展将导致边界内部新增劳动力供给的减少，引起工资成本增加，住宅用地的租金上升，进而促进CBD进一步减少，住宅用地增加；该政策必将导致边界内土地价格总体上升，地主受益，而CBD内地主的收益与压缩边界之前相比，却会有所减少。（2）控制建筑高度（或密度）的政策如果运用不当，会造成建筑面积短缺，开发者为填补市场需求缺口而提早将未开发的土地投入开发，从而导致一方面低密度建设，另一面快速扩张，造成土地市场与资本市场的低效运转等负面影响。（3）实行功能分区政策，干预市场调节土地利用，其结果使得根据需求变化的市场调节只能限于改变价格，从而改变了完全市场机制下的土地供需曲线变动规律；从社会福利角度分析，市场配置下所产生的全部土地价值通常会超过功能分区下所有土地产生的价值，只有当功能分区与市场机制具有同样的土地分配结果时，才能避免功能分区带来的无效性。
二、土地（房地产）税收原理、实践及其对土地利用的影响
来自美国印第安纳大学的JohnL.Mikesell教授讲授了土地税的原理，他引用1996年诺贝尔经济学奖获得者WilliamVickery的话“从经济学角度讲，房地产税是最糟糕的税种－房地产税与最佳税种－土地税的结合”，分析了单一土地税制与房地产税制间的关系及其各自对经济的影响、利弊特点。即：典型的房地产税对土地本身和地上改良物同时征税，通常会影响房屋供应结构，导致供应数量减少，而实行基于价值的单一土地税不会降低土地的供给，不会抑制提高土地利用效益的开发行为，反而将促进释放可用于土地开发的资本，有利于提升土地开发效率。在评价税制好坏的多个指标中，一个重要的指标就是此税种是否会对经济和市场产生扭曲，众所周知，实行差额累进税率的工资个人所得税不鼓励人们工作，因为挣钱越多缴税越多，同理，消费税会抑制人们消费，房地产税会使开发市场产生扭曲，只有土地税不会对房地产市场和经济生产上述影响。Mikesell教授进一步分析了地方政府实行土地税具有以下合理性或可行性：（1）征收基于价格的土地税有利政府提供高质量的公共服务；（2）可以有效抑制土地投机或闲置；（3）提高土地生产力，减少城市扩张，鼓励集约用地。同时，也客观地指出了土地税虽然在理论上非常理想，但在实际操作中存在的种种问题，如技术上分别评估土地与建筑物的困难；对未有效利用的土地如何评估其价值；在财政方面，高税率可能导致遗弃房地产；在分配方面，纳税人的负担将不同于传统的房地产税；在政治方面，土地税通�；崾艿饺ɡ诺那苛曳炊裕ㄒ蛭罅空加型恋卣咭餐蔷哂薪细哒斡跋炝φ撸Ｉ鲜鲈蚴沟猛恋厮霸诎拦谀诘氖澜缧矶喙叶寄岩允凳�。
Mikesell教授通过介绍爱沙尼亚、坦桑尼亚、俄罗斯、斯洛文尼亚、韩国、立陶宛等国家的房地产税收体制，总结分析了转型期国家或发展中国家房地产税收改革的现状、经验与教训。调查表明，在上述国家传统的房地产税收中普遍存在税基不明确、财政体制不合理、非市场化的税收等不利因素，而在向基于市场价格的税收系统转变过程中，纷纷取得了更大的财政收入潜力、更好的收入增长预期及改善公平等收益。转型中国家税制改革的经验表明，要建立市场化的税收体系，必须具备以下条件：（1）完善和准确并持续更新的房地产登记信息；（2）产权清晰；（3）健康的房地产市场；（4）交易数据充足并方便获�。唬�5）高素质的专业人员；（6）必要的成本投入。
林肯土地政策研究院的康宇雄教授以我国香港地区和新加坡为例，讲授了公有土地租赁与房地产税收的国际经验，详细介绍了香港的房地产权利状况、物业税、差饷及地租的征收管理体系及相关法律制度。香港的差饷与物业税有着本质差异，物业税以物业租赁的租金收入为课税对象，对自用物业、空置或无租金物业免征；而差饷则要求所有占用物业者缴付。即：如果一个业主有两套房子，一套自住，一套出租，自住房只需缴纳差饷，而出租房则既要缴纳差饷，又要缴纳物业税。收取地租也是香港政府获得土地收益的主要途径之一，政府通常采用公开拍卖的形式批租土地，现在的租赁期限多是50年，并在合同中规定期满后可以续约。租金支付的方式有多种，通常是政府出租土地时收取一笔首付款，之后，租赁者再分期支付租金。香港政府事实上完全垄断了土地供应，这在财政方面对政府有利，但从市场效率的角度分析则存在问题，有专家批评香港政府使用的是高土地价值政策，推动地价上涨�？到淌诮徊铰凼隽说刈庥敕康夭熬哂斜局实牟畋穑涸谕恋厮腥ü校饺酥挥涤凶饬奘褂萌ǖ奶逑抵�，政府仍然可以既征收房地产税收又征收地租，关键在于确定合理的税率和租金水平，同时要建设完善的法律制度体系。此外，与纳税人的沟通也非常重要，要让大家了解什么是租金、什么是房地产税，以免产生双重征税的误解。这方面，康教授认为香港物业税、差饷与地租共存的实际经验具有重要的借鉴和分析评判意义，但不可生搬硬套。
三、服务于房地产税收评估的法律制度架构
康宇雄教授结合香港的实践，重点论述了服务于房地产税收评估的法律制度架构与评估系统，他提出了包括评估系统、法律与政府信息投入、市场和社会影响因素、税收及其他政府部门、房地产权利人等构成要素在内的房地产评估环境模型。他强调：建立完善的房地产评估架构，关键在于相关法律制度的建设，同时，要重视政策法规间的衔接与相互支持，评估技术与方法则属于实施细节部分�？到淌诮徊浇馐土嗽谏鲜銎拦兰芄怪懈鞲鲆蛩氐南低郴诵心Ｊ�，即：法律和相关行政部门在整个系统中起着基础和保证作用，例如通过立法规定什么时候进行评估、怎样评估、评估的标准是什么，规定税基、税率以及由谁来承担评估工作，由谁负责监督检察等；市场和社会因素则是具体影响房地产价值的重要方面；纳税人或房地产权利人可以对评估结果做出接受或申诉两种反应；相关公共机构或部门则根据纳税人的反应提供不同的服务，如利用税收为纳税人提供公共设施服务、根据纳税人的申诉重新审定评估结果甚至会修改某些政策等。整个评估系统是一个由流动的信息连接而成的架构。此外，康教授比较分析了单宗房地产评估与服务于税收的批量评估间的异同，可用表1表示。
表1单一房地产评估与批量评估异同比较
四、立陶宛的土地私有化与从价税征管
立陶宛国家登记事业中心市场部主管AlbinaAleksiene女士系统介绍了立陶宛土地从价税征管的改革历程、方法与经验教训。立陶宛正处于经济转型过程中，各政府职能与部门正在进行相应的变革，其中国有土地私有化是土地改革的主要内容之一，私有化的途径主要包括产权归还与出售两种方式。至2005年7月1日，申请取得土地所有权的居民已达79600人，其中92%获得批准，涉及土地380万公顷。近年来，立陶宛房地产市场日趋活跃，1998年至2005年8月的统计数字表明，房地产交易总量达669340宗，且基本呈年度递增趋势。尽管改革已经取得了巨大成绩，但也存在一些问题，如向私人出售土地使得很多人拥有了土地，同时，也造成农用地产权分散，多数人拥有的土地面积很小，价值不高。通常，对于农业发展经营来说，60公顷是较好的土地面积指标，而改革之后，立陶宛面积低于10公顷的小型农场约占所有农场数目的83%。
随着经济体制的变革，立陶宛的土地税收也经历了从计划到市场的转变。1992年土地税收法规中，规定了政府确定标准地价作为征税依据，1997年开始探讨向以市场价值为基础的税收体系转变，在2002年，开展了首次土地价值的批量评估工作。之后，根据社会各界的意见和建议，于2004年进一步推进此项工作，修改了以前的地价图。立陶宛批量土地评估由国家登记事业中心组织进行，该中心成立于1997年，主要职能包括房地产登记、法人登记、地址登记、服务于税收的财税评估、GIS系统开发等，该中心大量占有各种登记信息，为其开展批量评估提供了有利条件。中心建立的数据库存贮了全国登记的所有房地产交易信息、地籍信息、市场信息等，2002-2003年，基于登记数据库研建的批量评估计算机系统使得在规定时间内，利用最新的市场信息，遵循同一规则评估全国范围内的房地产价值工作真正可行，其评估结果与GIS相结合，能够为公众提供直观的地价图。
立陶宛的两次批量评估工作体现了其以市场价值为主导的转变方向，以2003年4月1日市场数据为基础的第二次批量评估中，可获得的市场数据更丰富，评估模型中考虑了更加精确和复杂的市场信息，不仅包括区位因素，还考虑了其他房地产价值影响因素。尽管如此，该评估系统中仍存在有待完善的地方，如对数据管理、出售分析、价值评估和管理子系统的集成，地籍测量信息、坐标与地址的匹配等问题尚需进一步解决。
五、美国土地管理与征地制度研究成果
Mikesell教授概括介绍了美国的房地产权利状况。以私有制为特征的美国，国有土地比例高达40%，多分布于美国西部，主要用于资源环境的�；び牍娣�，用于经济建设的土地则基本属于私有土地。美国政府和法律对房地产权利建立了严格的�；ぬ逑�，宪法的权利法案中有两个基本条例与产权相关，规定了人们的财产权（包括房地产权利）受到�；ぃ怖嬲饔盟饺瞬撇匦氚词谐〖壑涤枰怨獬ァＭ�，政府通过总体规划、分区规划等途径对人们的土地利用行为进行有效监控，在一定程度上维护社会整体利益。美国的税收及财政体系遵循“避免一个政府向另一个政府征税”的原则，对国有财产不予征税，因此，国有土地不受财产税制约。美国房地产税的征收以具体财产（即房地产本身）为对象而不是对使用者或所有者征收，当无法找到房地产的使用者或所有者时，有关部门不必追讨，可以将房地产没收出卖后缴纳税金。这种征税方式虽然不受公众欢迎，却行之有效，使得征收率达到100%。
丁成日教授介绍了其对征地制度的最新研究成果。他认为，发达国家征地的理论基础主要在于基础设施服务不足，对公共空间和环境�；さ男枰约罢峁┕卜癖匦攵运接型恋乜⒌母稍さ�。美国政府征地的主要目的在于�；ぢ躺占�、恢复生态系统、发展和管理水资源供给、改善公共管理等，这与目前发展中国家征地主要用于经济建设的目的大不相同。同时，丁教授客观分析了中国的征地制度，他指出：征地对中国的工业化、城市化及经济整体发展做出了巨大贡献，这方面的影响是积极的，不可忽视的；但大范围、低补偿的征地也给农民带来了一系列负面影响，如：收入减少、生计损失、社会关系网络断裂、无法从城市化中受益等。目前，中国征地补偿标准（即按年产值的30倍）并不算低，但存在尖税矛盾的根源主要在于价格剪刀差的长期存在与通货膨胀，补偿在集体与个人间的分配不公，补偿标准因征地用途而不同等等，在上述方面需进行深入研究和改善。
